Por Miguel Ángel Arroyo Mosco
El 10 de septiembre de 2018, la Autoridad Investigadora (AI) de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), inició una investigación de oficio para determinar si existían condiciones de competencia efectiva en 20 rutas de transporte ferroviario de carga de productos químicos y petroquímicos con origen al sur de Veracruz. La COFECE siendo el organismo autónomo encargado de garantizar la libre competencia y concurrencia que dicta el Artículo 28 constitucional, determinó el 23 de enero de 2020 una declaratoria de ausencia de competencia en las 20 rutas declaradas en el expediente No. DC-003-2018.
Ante dicha ausencia de competencia, el 06 de marzo de 2020, la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario (ARTF), organismo encargado de la regulación económica en ferrocarriles, instrumentó un modelo de regulación de tarifas basado en el esquema Rate of Return (RoR) que consistía en calcular una tarifa máxima por cobrar, en función de un cálculo de costos que considerara las prácticas monopólicas ejercidas en la determinación de las tarifas de las 20 rutas.
La regulación tarifaria propuesta por la Agencia Reguladora de Transporte Ferroviario (ARTF) es el primer precedente moderno en México para regular los precios del mercado ferroviario, que a su vez, implicó la utilización por primera vez, de la facultad de la COFECE para declarar ausencia de competencia efectiva.
Es inquietante preguntarse, ¿cómo y por qué surge la intervención de la COFECE y la ARTF en el aseguramiento de la competencia del mercado ferroviario de carga? Es razonable pensar que al ser la COFECE un regulador ex post, es decir, que sanciona el comportamiento de los agentes después de una mala práctica, existiría evidencia para pensar que el modelo de concesiones que en 1995-96 privatizó y dividió Ferrocarriles Nacionales de México (FNM) en varios monopolios regionales, no ha funcionado como inicialmente se planeó. Primero, por una cuestión administrativa sobre los elementos subjetivos de la concesión, y en segundo, por características económicas de los monopolios resultantes, siendo ambas deficiencias que no han permitido desarrollar equilibradamente al sector ferroviario.
En cuanto a los elementos de la concesión, parece ser que la poca orientación a seguir operando como un servicio público del Estado, obstaculizó la consideración del usuario del servicio de transporte como el eje angular que dirige la cesión de derechos para explotar un bien nacional por parte de privados. Un análisis de los tres elementos subjetivos de una concesión (Estado, Usuario y Concesionario) ofrece diversas posibilidades de afectación si no miran los tres hacia un mismo objetivo (Paredes, 2020, p. 738).
Por otra parte, al referirse a esas “características especiales de los ferrocarriles”, existe vasta teoría económica para analizar el comportamiento de la estructura de mercado llamada monopolio natural. Esto es, y regresado a la concepción de servicio público, una falla de mercado donde el mecanismo de los precios no puede operar, es decir, no podría asegurarse un escenario de competencia económica porque expresamente el monopolio natural opera con subaditividad de costos.
¿Para qué querríamos duplicar la infraestructura ferroviaria en un espacio paralelo? No tendría sentido económico. Sin embargo, la subaditividad de costos no es la única forma para determinar la existencia de un monopolio, y menos en un caso práctico. Existen también otras características como el nivel de economías de escala y de red, la integración vertical, el costo hundido, los costos conjuntos y los precios predatorios, que influyen desfavorablemente en la conformación de un mercado abierto a la competencia.
Estos efectos, que asemejan los ferrocarriles a parecer una estructura monopólica, implican que la infraestructura ferroviaria es un caso de la tragedy of the commons. Quizá por ello, las formas de intervención pública han sido difícilmente funcionales, por ejemplo, el caso del dictamen DC-003-2018, donde la COFECE tuvo que sobrar la justificación de la ausencia de competencia para que no fuera desechado en un juicio de amparo indirecto.
Cabe señalar que tanto la COFECE como la ARTF intervinieron los derechos que la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario (LRSF) concede a los concesionarios para el cobro libremente de sus tarifas, es decir, al establecer topes a las tarifas ferroviarias se hace uso de una herramienta de regulación extraordinaria que solo puede ser utilizada tras una ardua investigación por parte de los organismos reguladores.
No obstante, el análisis de la competencia ferroviaria en México trasciende al caso de este expediente, y se sitúa como una condición estructuralmente problemática, que impide al sistema ferroviario aprovechar los beneficios de las tarifas bajas y de un ambiente de competencia. Esta situación se puede explicar desde dos enfoques, el normativo y el positivo.
En primera instancia, el enfoque normativo nos permite entender por qué los ferrocarriles de carga requieren de un ambiente institucional estable que permita construir las directrices de la orientación competitiva del sector. Si existen flaquezas institucionales emanadas de las leyes, difícilmente el mercado podrá crear su propio ambiente de competencia.
Como segundo punto, en el enfoque positivo, si nos detenemos a estudiar las causas de un sector ferroviario concentrado y la tendencia a la fijación de tarifas, se encontrará que ha sido una constante a lo largo de la historia de las infraestructuras ferroviarias en casi todo el mundo.
Pensemos en la mayor etapa de desarrollo de Estados Unidos, la gilded age que, no solo consolidó la economía estadounidense como potencia, sino que fue la era industrial más fructífera del ferrocarril. En ese entonces la creación de la Interstate Commerce Commission (ICC) en 1887, pretendió regular las tarifas para contener el poder de los trust ferroviarios y mantener precios bajos en el resto de los sectores (principalmente en la agricultura). El contexto de hoy no es como aquella época, claro está, pero conviene hacer una acotación importante de por qué a dicho sector le convino la regulación y la competencia económicas.
Si los reguladores inyectarán una dosis de competencia al mercado ferroviario, tanto usuarios como concesionarios se verían beneficiados. Los usuarios con tarifas más bajas podrían ampliar su producción por una baja en los costos de transporte, y los concesionarios, verían un aumento en su cuota de mercado por precios competitivos que permitirían absorber la sobrecarga de otros modos de transporte, principalmente el transporte carretero.
A manera de cierre, valdría la pena decir que un ambiente de competencia permitiría aprovechar la principal característica del transporte ferroviario, movilizar grandes volúmenes de carga a grandes distancias. Existe una brecha significativa para aprovechar esta condición frente a la competencia de otros transportes.
En 2020 de acuerdo con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la red carretera nacional de México alcanzó un total de 397,312 kilómetros, mientras que la red ferroviaria representó un total de 26,914 kilómetros, a lo cual la carga total transportada por carretera fue de 552,318 millones de toneladas, mientras que para el ferrocarril se lograron 125,185. Como observación de esta brecha, la carga soportada del ferrocarril comparada con el autotransporte federal, le permite transportar un 22% de la carga movida por carretera, con tan solo el 7% de su red.
El principal reto para los ferrocarriles mexicanos, es modificar este patrón logístico.
Fuentes
- Secretaria de Comunicaciones y Transportes SCT (2020) Anuario Estadístico del Sector Comunicaciones y Transportes 2020, 1–240.
- Paredes, J. J. (2020). El servicio público ferroviario de carga en México ante la globalización, su concesión y el derecho de competencia. Revista De La Facultad De Derecho De México, 70(278–2), 719–740.
Miguel Ángel Arroyo M.
Profesor de asignatura de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM). Estudiante de doctorado en economía en el Instituto de Investigaciones Económicas IIEc-UNAM y actualmente cursa una tesis de doctorado sobre política de transporte terrestre.